지난 12월 1일 국회 의원회관 제1간담회의실에서 장애인고용서비스 전달체계 개편방안이라는 주제로 국회 정책토론회가 개최됐다. 한나라당 윤석용 의원과 한국장애인고용촉진공단의 주최로 진행된 본 토론회는 고용개발원 이정주 현장연구팀장의 주제발표로 시작해 각계의 지정토론자들이 장애인고용서비스에 대한 견해를 피력하는 것으로 이어졌다.

장애인고용서비스 전달체계의 당면과제
먼저 한국장애인고용촉진공단 고용개발원의 이정주 책임연구원은 장애인 일자리 창출 및 지원에 대한 관심이 늘어나면서 장애인고용서비스를 제공하는 기관의 수도 증가하고 있다고 제기를 하며 이는 이동이 불편한 장애인의 서비스 접근성을 높인다는 측면에서 바람직하다고 전했다. 특히 서비스가 중복되거나 누락되면 서비스 전달체계가 제대로 작동하고 있다고 보기 어렵다면서 전달체계의 효율성 문제로, 서비스의 누락은 전달체계의 효과성 문제로 이어질 수 있기 때문이라고 말했다.
이어서 이 발제자는 발제문이 우리나라 장애인고용서비스 전달체계에 있어 통합성과 연속성을 확보할 수 있는 개편방안을 제시하기 위함이라는 목적을 밝히며 발표에 나섰다. 그는 먼저 장애인고용서비스란 장애인의 직업안정에 기여하고, 장애인이 인적자원으로서 양성되고 활용되어질 수 있도록 효율적으로 지원하기 위한 서비스라고 정의했다. 또한 장애인고용서비스 전달체계는 이러한 장애인고용서비스가 장애인에게 잘 전달될 수 있도록 하는 장치라고 설명했다. 그는 이러한 장애인고용서비스 전달체계는 서비스를 직접 제공하는 체계와 간접적인 지원을 하는 체계로, 즉 행정체계와 집행체계로 구분할 수 있으며 행정체계는 기획과 지휘, 지원, 관리기능을, 집행체계는 서비스를 직접 전달하는 기능을 말한다고 설명했다. 즉 한국장애인고용촉진공단, 노동부 고용지원센터, 장애인개발원, 직업재활수행기관 등은 행정체계를 말하며 그 안에서 제공하고 있는 취업알선서비스, 직업상담, 직업평가, 직업훈련 등은 서비스 체계라고 볼 수 있다고 덧붙였다.
한편 이러한 장애인고용서비스 전달체계가 얼마나 잘 유지·운영되는가를 평가할 수 있는 기준이 서비스 전달체계의 구성 원칙으로 보고 이 발제자는 나운환(2001)의 연구발표문을 언급하며 통합성과 연속성, 접근성을 주요 구성 원칙으로 언급했다. 부분적으로 먼저 통합성이란 이용자의 복합적인 문제해결을 위해 동시에 투입되는 여러 가지 다른 종류의 서비스가 서로 유기적 연계를 맺으면서 수혜자의 욕구에 적합하게 주어지는 것을 말한다. 서비스가 통합적으로 제공되기 위해서는 일원화된 행정체계 아래 서비스들이 제공되고 서비스 제공 기관들이 지리적으로 상호 근접되며, 서비스 프로그램간 또는 서비스 조직 간에 상호 유기적인 연계와 협조체계를 갖춰야 한다는 것이다. 또한 연속성이란 장애인고용서비스가 단절 없이 대상자에게 상담과 평가, 취업알선, 사후지도 등 장애인 고용안정의 목적을 완수할 때까지 연속적으로 주어지는 것을 의미한다. 연속성이 잘 적용되기 위해서는 같은 조직 내 서비스 프로그램간의 상호협력이 잘 이루어져야 할 뿐만 아니라 지역사회 내 다른 장애인 서비스 조직 간에도 유기적인 연계가 잘 이루어져야 한다는 점에서 중요한 구성 원칙으로 강조됐다.
하지만 이 발제자는 우리나라 장애인고용서비스 전달체계가 처한 당면과제로 가장 많이 나타나는 것이 바로 이러한 서비스의 통합성과 연속성의 결여라고 지적했다. 따라서 그는 이에 대한 해결책으로 자주 제안되는 것이 서비스 통합관리라고 언급하며, 우리나라 장애인고용서비스 전달체계와 관련하여 논의되어온 개편방안을 크게 두 가지로 구분해 설명했다. 먼저 물리적 통합방식으로 1996년 이른바 ‘직업재활파동’이라 부르는 한국장애인고용촉진공단의 보건복지가족부 이관 논의가 대표적인 예이다. 또한 서비스 조정방식으로는 2004년 노동부 고용지원센터, 보건복지가족부 직업재활수행기관, 한국장애인고용촉진공단 지사와 고용네트워크 체결을 통해 중복적인 서비스 제동으로 야기되는 비효율성을 해결하려는 것이다.
이 발제자는 이어서 장애인고용서비스 분야 전문가 패널을 선정해 정책델파이 기법을 사용한 연구결과를 발표했다. 정책델파이 방법이란 정책형성 및 집행과 관련하여 소수의 전문가들에게 설문지등을 이용하여 의견을 반복적으로 묻고 분석해서 일정한 정도의 합의점에 도달하면 그것을 문제해결의 도구로 삼는 방법이다. 조사에 참여한 패널 중 학계를 대표하는 패널의 기준은 최근 10년 이내 한국연구재단 등재(후보)학술지에 서비스 전달체계와 관련된 논문을 게재한 교수, 연구원을 대상으로 최종 학계9명, 장애인고용서비스 현장 6명, 장애인계 3명 총 18명을 선정됐다.
결과, 이 발제자는 우리나라 장애인고용정책에 대한 전문가 인식이 다양한 서비스 기관 참여로 인한 서비스 중복에 대한 높은 우려로 나타났다고 밝혔다. 다음으로 우려가 높은 사항은 부처이원화로 인한 서비스 비효율로 나타났다. 또한 정책안정성에 대해서는 집단별 다소 차이가 있는 것으로 나타났지만 장애인계(-0.45)가 가장 부정적이었고 다음으로 학계(0.33), 현장 전문가(0.92)순으로 나타났다. 또한 장애인정책의 효율성과 효과성을 저해하는 요인으로 부처이원화에 대한 문제를 지적하고 있는 것으로 나타났다.
한편 장애인고용서비스 전달체계의 주요원칙에 있어 전문가들은 전반적으로 부정적으로 인식하고 있는 것으로 나타났다. 특히 본 연구에서 설문항목으로 첨가된 서비스 중복성에 대한 전문가 인식은 다른 원칙에 비해 높았으며, 서비스 전문성 또한 비교적 다른 평가항목에 비해 전반적으로 높게 평가하고 있는 것으로 나타났다. 서비스 연속성과 충분성, 그리고 중복성에 있어서도 전문가 인식은 부정적인 것으로 나타났다.
이에 이 발제자는 우리나라 장애인고용서비스 전달체계의 당면과제는 ‘서비스 관리체계의 일원화(6명)’, ‘기관 간 연계협력 강화(3명)’, ‘중증장애인고용강화(2명)’, ‘직업평가 강화(1명)’, ‘취업처 확보(1)’로 나타났다고 밝히며, 정책델파이 조사 결과 우리나라 장애인고용서비스 전달체계가 바람직한 체계가 되려면 우선 ‘장애인고용서비스 통합관리’가 이루어져야 하며 주요원칙으로써는 통합성과 연속성, 전문성 순으로 강화해야한다고 밝혔다.

‘선 서비스조정 후 통합’
이 발제자는 이러한 연구결과를 바탕으로 장애인고용서비스 전달체계의 새로운 대안을 제시했다. 먼저 서비스 조정을 통한 통합관리 체계를 구축하고 단계적으로 부처 일원화를 통한 서비스 통합관리 체계를 갖추어 나가야 할 것이라는 방안이다. 이른바 ‘선 서비스 조정 후 통합’방안을 위해서 그는 먼저 서비스 조정 책임기관의 선정이 반드시 선행되어야 한다고 주장했다. 이는 책임조정기관으로서 리더십을 확보하기 위한 기본적인 권한서비스로 법적 지위 및 예산 편성권을 확보할 수 있도록 해야 한다고 덧붙였다. 또한 이를 위해 보건복지가족부에서 관리하는 직업재활수행기관 관련예산과 장애인고용촉진기금을 통합해 운영할 수 있는 방안을 마련하고 사업의 중복성 및 예산의 비효율성을 지적한 감사원 감사결과를 준용하여 합리적인 방안을 수립해야 할 것이라고 밝혔다.
또한 발제자는 고도의 직업평가 전문성을 확보해야한다고 주장했다. 그는 직업평가 전문성은 선진국에서 가장 중요하게 생각하는 전문 분야이며 정책델파이 조사결과, 가장 전문성을 요구하는 장애인고용서비스 분야로 선정된 만큼 직업평가 전문성이 매우 중요한 사항임을 역설했다. 하지만 이에 대해 우리나라 장애인고용서비스 전달체계가 취업여부만 관심을 둘 뿐 체계적인 직업평가를 통한 직업계획을 수립하는 데에는 소홀한 실정이라고 지적하며 우리나라 장애인서비스가 전문적 직업평가를 거치지 않는 생계보장 중심의 취업알선 서비스 방식이라고 지적했다. 이에 따라 그는 한국장애인고용촉진공단 지사에 중심을 두고 있는 지역별 평가센터 기능을 좀 더 강화하거나, 전문적, 심층적인 평가를 필요로 하는 장애인 구직자를 위해 ‘중앙 직업평가센터(가칭)’를 설립하는 방안을 제시했다.
다음으로 이 발제자가 제안한 방안은 부처일원화를 통한 서비스 통합관리 모델이다. 이 서비스 통합방안의 골격은 장애인복지법상 장애인직업재활관련 사무 즉, 직업재활시설, 직업재활수행기관 운영에 관한 사항을 노동부로 이관하는 것을 골자로 하고 있다. 보건복지가족부에서 관장하던 직업재활 사무는 노동부로 전부 이관하고 보건복지가족부는 장애인기초복지 성장에 전념할 수 있는 방안을 골자로 하는 것이다. 이때 한국장애인개발원에서 수행하고 있는 직업재활수행기관 지원, 직업재활 수행기관 전문인력 양성 등 직업재활수행기관 관련사업 일체도 노동부로 일원화한다. 하지만 발제자는 이 방안에 대해서 아직 장애인 소득보장 등 기초복지가 성숙하게 자리 잡지 못한 우리나라 장애인복지 정책의 특성을 고려할 때 당분간 장애인고용서비스 전달체계는 고용서비스를 중심으로 서비스가 제공되어야 한다고 덧붙였다. 따라서 장애인고용서비스 전달체계는 경쟁고용시장 접근성, 사업주 관리 노하우 등을 갖추고 있는 노동부와 그 하위기관 중심으로 서비스 전달체계가 일원화되어야 한다며 마무리했다.

단일화 된 통합관리 꾀해야
한편 한국장애인단체총연맹의 김동범 사무총장이 지정토론자로 나서 발표를 시작했다. 김 사무총장은 최초에 공단의 장애인고용서비스가 문제되었던 것은 경증장애인위주의 고용, 다양한 장애를 고려하지 않은 고용서비스, 소비자중심보다 공급자중심의 서비스, 10년간 제자리에 머문 고용률, 직업재활 개념 없는 취업알선 위주의 서비스 등이 문제제기 된 것이며 이 문제는 여전히 고용서비스를 제공하고 있는 복지부와 노동부 모두에게 해당된다고 지적했다. 이에 따라 그는 문제를 바라보는 관점의 시각을 달리했다.
김 사무총장은 발제자가 전달체계기관의 성격을 사례관리 중심과 고용서비스 중심으로 분리하고 사례관리를 보는 관점에 동의하기 어렵다는 의견을 표했다. 고용서비스가 장애인에게 만족도를 높여주지 못하는 것은 사례관리가 체계적으로 이루어지지 않아 소비자가 일일이 서비스를 찾아다녀야 하고 분절되어 이루어지는 것이 문제이며, 사례관리를 잘하는 곳이 장애인의 입장에서는 고용서비스를 잘 제공하는 기관으로 볼 수 있기 때문이다. 또한 노동부는 고용서비스 중심이고, 복지부는 사례관리 중심이라는 관점은 잘못된 해석이며 사례관리를 상담과 평가로만 보는 것은 사례관리가 취약한 공단의 약점을 축소 해석하는 것으로 비쳐질 수 있다고 지적했다.
따라서 사례관리를 직무가치관에서 서로 다른 가치의 관점으로 볼 것이 아니라 사례관리는 소비자 측면에서 도입되고 서비스의 질적 향상을 위한 방안으로 정리되어야 한다는 것이다. 또한 김 사무총장은 장애인고용서비스와 직업재활서비스가 다른 것으로 놓고 해설하고 있는 발제문에 대해서도 차이점에 대해 반문하며, 이에 따른 각 기관이 궁극적으로는 장애인의 성공적인 취업이 가능하도록 하는 역할임을 강조했다. 또한 발제문에서 직업평가 영역이 가장 전문성을 필요로 한다는 것에는 동의하지만 공단이 전달체계 개편을 두고 우선적으로 추진할 과제는 아니라고 지적하며, 현장에 적용되는데 한계가 있는 하나의 의견을 피력한 것이라고 해석해야 한다고 덧붙였다. 김 사무총장은 마지막으로 현재의 경쟁체계 속에서 각 기관의 장단점이 도출되는 것을 토대로 단일화된 통합관리 운영체계를 만드는 것이 효과적이라고 밝히며 공급자 위주에서 소비자 위주로의 관점 전환을 모색할 필요가 있다는 의견으로 발표를 정리했다.
다음으로 동아대 사회복지학과 남찬섭 부교수의 발표가 이어졌다. 그는 먼저 장애인직업재활서비스와 장애인고용서비스를 노동부로 일원화하는 방안에 기본적으로 찬성한다고 밝혔다. 그는 우리나라 장애인고용과 관련된 문제점으로 첫째, 장애인의 고용을 촉진하기 위한 직업재활서비스와 고용이 분절되어 있다는 점, 둘째 복지제도가 불충분하고 이것이 장애인고용 성과에도 좋지 않은 영향을 미친다고 지적했다.
또한 장애인의 욕구를 파악하고 이를 기초로 욕구를 충족할 서비스를 욕구와 연결하는 사례관리체계가 구축되어 있지 않은 점, 우리나라 장애인고용서비스가 사업주를 부담금의 부과대상자로만 주로 간주하고 있다는 점을 들었다. 따라서 남 교수는 발제문의 내용에 따라 일정 부분 이러한 문제점을 해소할 수 있지만 몇 가지 부분에서는 다소 신중한 고려가 필요할 것이라며 의견을 덧붙였다. 먼저, 발표문에서 장애인고용서비스의 총괄조정기관은 공단지사로 설정되어 있는데, 장애인고용서비스에 진입한 장애인을 평가하고 상담했을 때 그 평가 및 상담 결과를 누가 어떤 권한으로 판단할 것인가 보다 분명히 정해져야 한다는 것이다. 또한 앞서 지적받은 것처럼 장애인고용서비스와 관련해 사례관리중심 직무가치와 고용서비스중심 직무가치의 극명한 대비가 적절치 않다는데 의견을 같이 했다. 또한 장애인고용서비스는 언제나 복지서비스와의 연계 하에 구축되고 실행되어야 하며 끝으로 이런 점에서 발표문에 제시된 방안은 원칙적으로 바람직하나, 현재 사회서비스 전달체계에서 일어나고 있는 여러 가지 변화들을 염두에 두고 다양한 조정방안을 고려할 필요가 있다고 발표를 마쳤다.
한편 경기도청 노완호 장애인복지과장은 현장에서 사회복지업무를 담당해 오면서 겪어왔던 고충 중의 하나가 업무 소관으로 인한 구성원 간 갈등이라고 언급하며 발제문의 노동부로 일원화하는 방안에 원칙적으로 지지한다고 의견을 피력했다.
한국장애인단체총연합회의 서인환 사무총장 역시 장애인고용서비스 전달체계 개편방안에 대해 현재의 문제가 장애인이 아니라 전문가들에 의해 발생한 문제들이며, 다시 전문가들에 의해 문제거리로 대두됨은 슬픈 일이라고 지적하며 여러 방안이 논의될 수 있으나 지금 당장은 일자리만들기에 치중하고 침잠하면서 조용히 차근차근 논의해 정치적 방향에 휩쓸려 결정내버리는 일이 없었으면 한다는 조심스러운 우려를 표했다.
끝으로 성신여대 복지학과 이승기 교수는 발제문에서 제시된 전달체계 개편 방안 두 가지에 대한 검토를 내용으로 발표를 시작했다. 그는 먼저 서비스를 조정하는 방안에 대해서 발제문은 서비스를 조정할 책임기관으로서 가장 적합한 기관이 장애인고용촉진공단이라는 결론을 암묵적으로 내린 채 논의를 이어가고 있는데 이에 대한 분석이 취약해 합리적인 근거를 찾기 어렵다고 덧붙였다. 또한 부처일원화 방식에 관한 사항 역시 장애인고용서비스가 왜 노동부로 일원화되어야 하는지 뚜렷한 근거를 발견하기 어렵다고 말하며 장애인소득보장 등 기초 복지의 성숙과 장애인 고용서비스 전달체계 일원화가 어떻게 연결되는지에 대해서도 의문을 표했다.

김미선 기자  

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